案件管理工作的理性思考

　　李   睿

　　安徽省广德县人民检察院党组成员、副检察长

　　内容摘要: 检察机关案件管理工作是新时期一项极具创新性的检察管理工作，其承担着程序正义与实体正义并重之使命，契合检察权的动态运转，是检察权寻求内部制约的监督方式，落实检察权内部控制的“监督者的监督”理念。笔者从案件管理的功能、价值、发展目标三个维度展开探讨，试图构建案件管理与诉讼监督的和谐发展。

　　关键词：案件管理 功能 价值 发展目标

　　检察机关案件管理工作，是新时期检察机关最具“革命意义”的一项改革创新。自2003年以来，在最高人民检察院的逐步推行下，全国各级检察机关纷纷设立案件管理机构。2013年，新施行的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》，以专章规范的形式，对案件管理工作设定具体操作规则，这为案件管理职权作为新单元融入检察权树立制度保障。案件管理实行统一受理、流程监控、案后评查、统计分析、信息查阅、综合考评等，对办案期限、办案程序、办案质量等进行管理、监督、预警。笔者结合实际工作，以案件管理的功能、价值、发展目标为着力点展开理性思考。

　　一 、案件管理之功能阐释

　　（一） 优化检察权配置  实现“两个分离”

　　检察权是由宪法赋予的一项系统性的权力集合，其包括公诉权、职务犯罪侦查权、诉讼监督权等权力子集。每一项子集又包括若干次级权力。例如诉讼监督权包括：立案监督、侦查监督、审判监督、刑罚执行监督权等。对这些检察权力元素的优化配置是检察权正确运行的有力保障。而优化配置需要从两个维度展开，一是权力体系的充实完善，二是高效监督管理手段的施展。过去，检察机关各办案部门既负责办理案件，又负责管理案件，即运动员与裁判员双重角色于一身。角色的冲突导致权力的界限模糊，出现纠缠碰撞的“两张皮”现象，降低了执法公信力。因此，对办案和管案划分领地，交由不同部门各司其职，实现二者分离是解决问题的路径。现在，案件管理中心统一受理案件，对办案流程全程动态化的节点监控，并统一案后评查、统计分析业务，提供外界对案件查询，将程序性事务剥离开业务部门。如此减负，释放了业务部门更多精力集中办案，是由粗放型撒网到精细化分工耕作的转变。实现办案、管案“两个分离”，优化了实体性权力与程序性权力的配置，使得检察权分割运作模块精细化。

　　（二） 契合检察权运行  贴近“动态串联”

　　我国检察机关的宪法定位是国家的法律监督机关，除了宏观上的法律监督职能，微观上还承担着刑事控诉的职能。检察机关业务部门也是按诉讼流程设置的。以职务犯罪查办为例，从立案侦查，批准逮捕，提起公诉，抗诉（二审抗诉、审监抗诉）到刑罚执行的法律监督，这一系列流程均由检察机关不同的业务部门承担。这一点有别于法院的部门设置。法院是按案件性质分设不同的审判庭，如民事审判庭、刑事审判庭、行政审判庭等。可以说，法院是“并联式”的业务部门，互相独立承担审判任务。而检察院是“串联式”的一条线型的业务部门，各部门流水线作业，共通推进刑事诉讼流程。

　　检察权的运行具有流线型的动态特点。对于每一个环节，其诉讼任务不相同，如果没有独立的流程监控装置，就会造成诉讼阶段的衔接、不同阶段追诉证据的标准适用、法律认识出现断位。因为没有全程的“跟踪服务器”，就势必会造成某些执法环节监控死角。与其酿成最终错案，责任倒追时，不如防患于未然，在过程中安装“电子眼”，使得检察执法的各环节完美串联。案件管理中心的流程监控，分布在时效的预警、文书和赃证物的节点控制，并且独立承担质量评查职能，就是契合检察权运行实际，贴近刑事诉讼中检察职权的动态串联特性。

　　（三） 强化检察权内控  着手“监督者难题”

　　长期以来，“谁来监督监督者”的难题困扰着司法理论。检察机关作为法律监督者，拥有广泛地法律监督权。但是监督权力运用不当对法律效益的折损具有毁灭性后果。正所谓“徒法不足以自行。”“未经监督的权力必将滋生腐败”。对监督权的监督不仅是权力制约理论要回答的问题，更是监督机关要正视的问题。我国检察机关虽然受到党委的领导，对人大负责，但是这种监督是国家权力体系内制度上的监督，不是对检察权运行环节的节点监督，并且不是同步的时时监督，往往是事后监督。而强化检察权的内部控制，做到同步时时监督是防止检察权滥用的第一道防线。

　　目前，检察权的内部监督方式有纪检监督、上下级检察机关领导监督、上下级检察机关业务部门的条线监督。这些监督都很有必要，但还是流于行政程式化，较宏观且缺少硬性规则，又多为事后监督。要加强检察权内部控制的及时性、同步性，探索一条紧随检察权运行的，附着于刑事诉讼中每个检察环节点的自我监督方式是有益尝试。案件管理中心紧随刑事检控权，从检察院受理收案到法律文书管理、诉讼期限预警、律师阅卷查询、涉案物品管理、案后质量评查、统计分析等都有序展开，每个流程的办案部门脱离案管中心就无法运转。甚至，可以说脱离案管部门，检察权就无法有序运行。这种内控方式，正是解决“监督者难题”的有力之矛,落实“监督者更要接受监督”的司法理念呼唤。

　　二 、案件管理之价值分析

　　（一）      案件管理彰显程序正义

　　检察机关案件管理，在本质上是加强案件管理的制度化、规范化和科学化，不断提高检察工作质量和效益，实现强化法律监督、维护公平正义的根本追求。[①]正义是法律的价值目标，法律是实现正义的手段。法律规则的良善实现的是实体正义，而法律程序的透明、公开保障的则是程序正义。刑事诉讼既要实现实体正义，又不可抹杀程序正义。检察机关承担着刑事控诉职能，检察权要在阳光下运行，才能提升司法公信力。正所谓“正义不但要伸张，更要以看得见的方式伸张”。溯本追源，设立检察官制度旨在诉讼分权，制衡警察权。检察官是法律的守护人，要恪守客观真实义务，是世界上最客观的官署。

　　案件管理职能正是要彰显程序正义的价值。在案件进入检察环节时，就步入透明公开的流程，统一收案，严格案件进口标准。统一结案，管控案件出口通道。涉案赃证物脱离办案部门，由案管中心统一管理。立案类、涉及期限类法律文书由案管中心统一开具，文书号统一管理，这些措施都杜绝了业务部门受利益因素影响而自我操作。此外，案管流程的分段控制，每个环节接近期限会发出预警，超过期限的发流程监控通知书，使得办案部门不敢怠于程序，注重司法程序的规范化、严谨化。“没有公开则无所谓正义”。案管也是检务公开，将案件信息的查阅公开，扫描纸质卷宗文书变电子化供律师取阅，及时听取律师意见都是程序正义价值融入案管职能的体现。

　　（二） 案件管理提高司法效益

　　法律效益是指立法、司法、执法和守法过程中因法律规则的作用而获得全部净收益。[②]效益与公平、正义一样，是法律的价值目标，对法的发展具有举足轻重的作用。司法效益也是如此，它能衡量检察机关办案的时间效率，公正性效果，争议解决效果的良莠。提高司法效益是检察权运行内在要求。传统分散的案件受理与管理于一体的模式，使得检察机关各业务部门单兵作战，且包袱臃肿，维护部门利益突出。这种不能够全盘考虑的战式，在应对侦查机关、当事人、社会舆论时往往口径不一，例如批捕和起诉的证据证明标准不一，时常出现“捕后不诉、诉后不判”的司法窘境，造成案件质量下降，社会效果不理想。实行案件集中管理后，案管部门能够顾全大局，全局一盘棋，在案件流程监控、质量评查上统一步调，不再单兵作战，并且是事前、事中同步监控，变被动追责为主动出击，严堵检察环节的权力滥用空间。这就提升了检察权的运行效益。

　　此外，案管信息化技术的全方位使用，用现代科技手段管人、管权，增加检察权的内部技防力量，使得人为滥权渎职的可能性大大降低，防控检察执法风险，做到案结事了。与其投入成本相比，取得的法律效果、社会效果是传统方式不可比拟的。

　　（三） 案件管理保障法律秩序

　　法律秩序是指在严格遵守法律的基础上形成的一种社会秩序，或者说凡是社会关系中依法建立和维护的秩序就叫法律秩序，包括依法确认和保护的生产秩序、生活秩序、工作秩序等。[③]这种秩序是人类社会借助法律实现良好社会治理的图景。检察权在我国具有司法性，而司法权运行的效果就是保障法律秩序的实现，这不仅体现在法院判决的强制执行上，更体现在法律监督权的强力后盾上。我国检察权的重法律监督性，无疑以保障法律秩序的实现为目的。传统上，检察机关仅仅用事后的法律监督，如启动抗诉程序、申诉程序来维护当事人权益，实现法律秩序。现在，借助案管第一道关口步入办案的流程管道监控，主动性增强，凸显了检察权内部监督的能动性。这也为检察机关对其他权力机关的外部法律监督树立良好的威信。

　　此外，现代法律秩序还要求刑事司法的公正和人性化。公正是贯彻罪刑法定理念的首要标准，而人性化则是刑罚谦抑性的体现。首先，检察机关案件管理是检察权自我约束型的质量监管体系，维护司法公正，使检察权这一公权力公正行使，以公正为导向，助力于法律秩序的圆满实现。其次，案件管理的流程透明化，敞开门服务，包括服务办案部门、当人事、律师，是落实检务公开。服务便民的导向便是人性化的驱动。故而，案件管理以公正和人性化为抓手，为法律秩序的保障增添新活力的检察元素。

　　三 、案件管理之发展目标

　　（一）当好“参谋助手” 加速检察管理科学化

　　建立案件管理机制的最终目的就是促进检察权运行的科学化、透明化，对现有的人力、物力资源进行整合和优化配置，勾勒出一套科学化的检察管理手段。案件管理是一项兼具检察学、管理学及计算机信息化知识的综合性学问。[④]对案件管理工作的谋划要放眼全局，将检察权的司法性与现代管理的科学化有机结合。检察院案件管理是对司法权的管理，司法性是其基本属性。笔者认为，案管中心的组织定位是检察长、检委会的“参谋助手”。这只助手以科学化管理为依托，对检察权运行展开质量监督，并及时反馈信息供领导决策。过去，检察长、检委会只是听各业务部门单线汇报，现在案管中心对案件办理的全程情况质量测评后总体汇报。案管发挥的评价、预测、指引作用是个初步决策者的角色。这种初步评断供检察院的领导层形成终局的决策意见。甚至，有的地方案管中心还担当检察官业绩综合评测职能，笔者曾参访过上海市人民检察院案管中心就是如此。

　　毋庸置疑，科学化管理是案管当好参谋助手的基石。而任何管理的科学化都离不开现代管理学的科学理念。笔者认为，尤为要重视集约化管理和管理过程理论。集约化管理是现代企业集团提高效率与效益的基本取向。集约化的“集”就是指集中，集合人力、物力、财力、管理等生产要素，进行统一配置，集约化的“约”是指在集中、统一配置生产要素的过程中，以节俭、约束、高效为价值取向，从而达到降低成本、高效管理，进而使企业集中核心力量，获得可持续竞争的优势。案件管理借鉴“集”和“约”便促成了检察权各元素运行的高效化，改变传统的粗放式检察管理方式，向效率看齐，视案件质量为生命线。管理过程理论认为管理活动分为计划、组织、指挥、协调和控制等五大部分。对这五个部分的统筹协调是关键，强调协作引领全局。这也是案件管理中的流程监控、质量评查之要义，促进检察机关办案的每个环节平稳衔接，以质量求效益，最大化的挤压负效应的空间。故而，以案管为依托，不断拓宽检察管理科学化的覆盖面，是应有之义。

　　（二）做好“防火墙” 提升信息化技防力量

　　信息化是案件管理的技术载体。案件信息数据化、无纸化，实行网上办公、办案，使得案件的诉讼流转自动化，以技术力量强化了监督。人性的贪婪、恣意在技术面前也显得力不从心。目前，全国统一案管软件尚在测试阶段没有全面铺开。个别发达地区早就自我研发了一套案管软件。软件的运用就是技术防控手段，铺设信息化的“防火墙”。例如，对办案期限的预警，软件自动生成。这样就杜绝了人为的“和事佬”，变规则为铁律，到期就警示而无法拖延。甚至，在警用车辆的管理上，案管软件也发挥长臂管辖，例如上海市人民检察院开发的案管软件对警车实行卫星定位，跟踪监控，做到案管中心一键显示警车所在位置，提升检察机关警用装备管理信息化，维护检察机关良好形象。这足以彰显信息化的力量。所以，案管职能的充分发挥，必须两手抓，一手抓制度建设，一手抓技术力量。制度是总体框架，而技术是局部网格。

　　（三） 用好“指南针” 引领检察工作良性发展

　　案件管理直接针对检察机关案件办理。执法办案是检察权的核心内容，通过控诉，保障公民合法权益，保障社会秩序，维护社会公平正义。历史上，欧陆国家检察制度的创设，就是反对法官独揽大权，控制警察权力。正如学者所言，“检察官扮演国家权力之双重控制的角色，既要保护被告免于法官之擅断，亦要保护其免于警察之恣意。”[⑤]检察官公正履职，关乎案件质量，牵涉司法正义，是衡量检察官执法效果的一个硬指标，是检察官制度创设的初衷。实施案件管理，正是为保障案件质量塑检察官形象的要义。虽然说，目前的案管部门对案件更多的是一种形式审查，但案管机制的不断发展完善终究要触及实体正义。所以，笔者认为，案管如同“指南针”，在全程监控案件办理流程后进而统计分析、案后评查，力图总结出规律性的认识，其目标是一种升华性的管理，为检察工作良性发展照明引路，指引发展方向。

　　案管中心是检察机关的综合性部门。其不仅业务知识具有复合性，职能也具多元化。实践中，有的检察院就将控审、举报中心、各科室内勤整合到案管中心。这种做法对否另议，但足以觅见其综合性之势。利用案管这个中枢神经来检视检察执法办案，是新时期创新检察职能的探索。维护社会公平正义，是我国检察机关的宗旨，用好案管这个 “指南针”，无疑会事半功倍。

　　一言以蔽之，检察机关案件管理是在检察管理机制层面进行的革新，其意味深远，融程序正义、权力制约、管理科学化于一体，推动检察权的正确运行，守护公平正义。

　　注释：

　　[①] 张智辉、向泽选主编：《检察理论课题成果集萃》，上海市人民检察院课题组：《检察机关案件管理机制研究》，中国法制出版社2011年版，第324页

　　[②] 冯玉军著：《法律的成本效益分析》，兰州大学出版社，2000年10月版，第150页

　　[③] 赵震江 付子堂著《现代法理学》，北京大学出版社1999年版，第515页

　　[④] 向泽选《案件管理与强化内部监督》，载《人民检察》2012年第6期，第6页

　　[⑤] 林钰雄著：《检察官论》，法律出版社，2008年12月第1版，第52页

　　参考文献

　　    [1] 龙宗智．知识与路径：检察学理论体系及其探索 [M]．北京：中国检察出版社，2011.

　　    [2] 杨仁寿．法学方法论 [M]．北京：中国政法大学出版社，2004.

　　[3] 卞建林．现代司法理念研究 [M]．北京：中国人民公安大学出版社，2012.

　　[4] 孔璋．中美公诉制度比较研究 [M]．北京：中国检察出版社，2003.

　　[5] 卓泽源．法治国家论 [M]．北京：法律出版社，2008.